Pasado y presente de las Juntas de Granos

Los mercados agrícolas están alcanzados por diferentes formas de intervención del Estado en casi todos los grandes países productores, exportadores y consumidores de granos y oleaginosas. Lejos de ser un fenómeno moderno, la actuación pública ganó legitimidad en las décadas centrales del siglo XX, en las que se pusieron en marcha en el mundo occidental ambiciosos esquemas de redistribución del ingreso basados en impuestos y subsidios, más otras alternativas que consagraban una mayor participación estatal, como juntas reguladoras o sistemas de stocks de intervención. Al margen de las justificaciones distributivas y de estabilización, el fundamento teórico de estas últimas experiencias se ancla más bien en la cuestión asignativa: la existencia de «fallas del mercado», a saber, bienes públicos, externalidades, monopolio natural e información asimétrica.

Repasemos a continuación algunas de las iniciativas más célebres de participación estatal en la comercialización de granos.

La experiencia australiana

Ya en las primeras décadas del siglo XX Australia tenía un marcado perfil exportador de trigo. Sin embargo, la inserción externa se volvía problemática frente a los sucesivos conflictos bélicos y la situación de crisis que atravesó la economía global en la década de 1930, que resultó en caídas del precio del trigo por debajo de los costos y enormes dificultades para colocar los excedentes. En respuesta a esta delicada coyuntura, se creó en 1939 la Statutory Marketing Authority (SMA) bajo legislación del gobierno de la Commonwealth, con el objeto de impulsar la producción y apoyar las exportaciones durante el desarrollo de la guerra. La Autoridad tenía el monopolio de compra y venta al exterior de la totalidad del trigo australiano.

El organismo creado logró estabilizar los ingresos del sector y desarrolló un notable poder comercial fronteras afuera, beneficios ampliamente reconocidos por los productores de la época, dominados por el oscuro recuerdo de la gran depresión. La percepción de seguridad que significaba contar con un sistema de comercialización encabezado por el Estado sentó las bases para la creación de la Australian Wheat Board (AWB) o Junta Australiana de Trigo por vía de la Wheat Industry Stabilisation Act (Ley de Estabilización de la Industria de Trigo) de 1948. La medida iba en línea con el mayor protagonismo del sector público en la vida económica que postulaban los nuevos paradigmas globales.

La normativa se planteaba como objetivo fundamental proteger al productor de la volatilidad de los mercados, estableciendo precios sostén y valores referenciales a nivel interno, apoyándose en la constitución de un millonario fondo de estabilización. El ente (AWB) adquiría la cosecha doméstica y contaba con derechos exclusivos para su comercialización tanto en Australia como en el exterior. Con el paso de los años se fueron introduciendo algunos cambios en su funcionamiento, lo que dio lugar a una reducción de su injerencia en la comercialización de trigo sobre finales de la década de 1960, para evitar la acumulación de inventarios tan holgados. En octubre de 1968, poco antes de comenzar una nueva campaña de trigo, el stock remanente del ciclo anterior en poder de la AWB era de 7,5 millones de toneladas, ¡más de 1.000 días de consumo de la población!

La operatoria comenzó a liberalizarse gradualmente en la década de 1980. Los productores ganaron la potestad de elegir dónde colocar su trigo, lo que permitía mayor competencia entre los distintos sectores de la demanda. Al margen de la vocación «eficientista» que inspiraba las medidas, subyacía también la necesidad de atenuar el impacto presupuestario generado por la existencia de la junta.

La desregulación total del mercado interno llegó con la Wheat Marketing Act de 1989. En aquel año el gobierno creó un gravamen sobre las ventas de trigo para garantizar los préstamos que otorgaba la AWB, en el intento por dotar al organismo de mayor autarquía. Finalmente, en 1998 se traspasaron todos los activos de la Junta a una nueva firma privada, AWB Limited, que mantenía el monopolio de las ventas al exterior y era controlada mayormente por productores. Sin embargo, en los años posteriores se fueron acumulando controversias que llevaron a una reforma del esquema expuesto en la Wheat Export Marketing Act de 2008. La creación de Wheat Exports Australia (WEA) como ente regulador del esquema de acreditación de exportadores se ideó con el objeto de navegar la transición desde el monopolio externo al mercado libre, encargándose de supervisar la actuación de las compañías intervinientes en el nuevo esquema, como CBH, GrainCorp y Viterra, entre otras. Desde entonces, algunos requerimientos se fueron relajando y el 31 de diciembre de 2012 cesaron sus actividades.

La Junta de Canadá

En un contexto similar al de Australia y con algunos antecedentes previos, en 1935 se estableció formalmente la Canadian Wheat Board (CWB) o Junta Canadiense de Trigo como entidad con total predominio sobre la comercialización interna y externa de trigo y cebada producidos al oeste de Canadá, en los estados de Alberta, Saskatchewan, Manitoba y parte de British Columbia. Con la llegada de la guerra, el campo de actuación de la Junta se expandió a los cultivos de maíz, avena, canola y girasol. La membresía se volvió obligatoria para los productores a partir de 1943, imponiéndose fuertes castigos –desde multas hasta prisión- a quienes negociaban su cosecha por fuera del canal exclusivo que establecía la Ley.

El diseño inicial del sistema se planteó con carácter transitorio y recién en 1965 se asentó en forma definitiva, tras sucesivas prórrogas. El organismo abandonó en la posguerra su intervención sobre granos forrajeros, quedando bajo su órbita sólo trigo y cebada, con dos posibilidades de colocación para el productor: recibir una suma de dinero inicial –garantizada por el gobierno- por enviar sus granos luego de la cosecha a la CWB más un remanente posterior en función de las ganancias que obtuviera la entidad en su operatoria externa, con demoras de hasta 18 meses (“Price Pooling”); o bien la alternativa de venderle a la CWB en momentos puntuales del año a un precio no garantizado (“Producer Payment Options”). Este último mecanismo era preferido por aquellos que buscaban ejercer mayor control sobre su flujo de fondos.